Zemljevid mesta English O podjetju O produktih > Podpora uporabnikom 01 438 01 80
Išči po   > Po zbirkah  > Napredno  Pomoč pri iskanju  
FinD-INFO > Aktualni članki iz poslovnega sveta > Članek
 

          - +   *  

Aktualni članki iz poslovnega sveta

14.9.2018

Podjetje in delo

Odškodninska odgovornost v zvezi s postopki javnega naročanja

Članek obravnava odškodninske odgovornosti za kršitve v postopku oddaje javnih naročil in podrobneje pojasnjuje vprašanje obsega povrnitve škode.

Cilj prava javnih naročil je zagotoviti čim bolj učinkovito in gospodarno porabo javnih sredstev za preskrbo države z dobrinami in storitvami, pa tudi transparentnost in pošteno konkurenco med ponudniki. S tem je povezan tudi naslednji cilj prava javnih naročil: učinkovito pravno varstvo ponudnikov pred diskriminacijo in samovoljo naročnikov. Z vidika pravne države je osrednji element prava javnih naročil dostop do učinkovitega pravnega varstva, kar vključuje tudi možnost povračila škode. Učinkovito pravno varstvo ponudnikov zmanjšuje korupcijsko tveganje, ki je na tem področju v Sloveniji izrazito prisotno. V prispevku poskušam predstaviti evropski in slovenski pravni okvir odškodninske odgovornosti v zvezi s postopki javnega naročanja, ob tem pa odgovoriti še na nekaj s tem povezanih odprtih vprašanj.


Odškodninska odgovornost za javna naročila v slovenskem pravu
V slovenskem pravu Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (ZPVPJN),31 ki je bil nazadnje spremenjen v letu 2017, v petem poglavju z naslovom Sodno varstvo vsebuje dva instituta: izpodbojnost pogodbe, sklenjene na podlagi javnega naročila, in povrnitev škode.

Izpodbojnost pogodbe je nadomestila ničnost, ki jo je predvidevala prejšnja različica zakona. Tu ne gre za civilnopravno izpodbojnost pogodbe, kot denimo v primeru napak volje, ki jo lahko uveljavlja le pogodbena stranka, ampak za poseben institut v pravu javnih naročil. Od civilnopravne izpodbojnosti se razlikuje naprej v tem, da pogodbe ne izpodbija (le) stranka pogodbe, kot v civilnem pravu (na primer stranka, ki je pogodbo sklenila v zmoti), ampak tretja oseba, ki ima pravni interes, denimo neizbrani ponudnik, pa tudi zagovornik javnega interesa (kadar pogodbena stranka ni Republika Slovenija, ampak druga oseba javnega prava). Časovni okviri izpodbojnosti so še ožji kot v civilnem pravu: pogodbo je mogoče izpodbijati le v šestih mesecih od objave obvestila, s katerim se zagotavlja predhodna transparentnost, oziroma odkar je vlagatelj izvedel oziroma bi bil moral izvedeti za kršitev, najkasneje pa v 12 mesecih od sklenitve pogodbe oziroma dodatka k pogodbi. Če v tem času ni vložena izpodbojna tožba, pogodba konvalidira.

Izpodbojni razlogi so opredeljeni v 44. členu ZPVPJN. Gre za posebej hude kršitve pravil o javnem naročanju. Na prvem mestu - 1. točka prvega odstavka 44. člena - je predpisana izpodbojnost, "če je pogodba sklenjena v vsebini, ki je posledica storjenega kaznivega dejanja naročnika ali izbranega ponudnika ali njegove odgovorne osebe". V nadaljevanju so opredeljeni še drugi primeri, denimo, da sklenjena pogodba bistveno odstopa od osnutka oziroma razpisne dokumentacije in je naročnik ali izbrani ponudnik oziroma povezane osebe s tem pridobil premoženjsko korist, če je bila pogodba sklenjena brez predhodno izvedenega postopka oddaje javnega naročila, pa bi bilo slednjega potrebno izvesti in tako naprej.

Pogodbe pa ni mogoče izpodbijati v primeru drugih kršitev prava javnih naročil, ki lahko prav tako bistveno vplivajo na dodelitev oziroma nedodelitev pogodbe. Za tak primer gre denimo, če je naročnik kršil pravila o javnem naročanju in nezakonito favoriziral enega izmed ponudnikov, na primer tako, da njegove ponudbe ni izločil, čeprav bi jo moral, ali pa je ponudbo enega od ponudnikov izločil, pa je ne bi smel.

V skladu s 45. členom ZPVPJN se lahko po presoji sodišča tudi tedaj, kadar je podan izpodbojni razlog, iz prevladujočega razloga javnega interesa pogodba ohrani v veljavi, pri čemer je prevladujoč razlog izjemoma lahko tudi ekonomski interes - kadar bi posledice izpodbijanja pogodbe lahko pripeljale do nesorazmernih posledic za delovanje naročnika ali države. V ekonomski interes se v skladu z drugim odstavkom 45. člena ZPVPJN štejejo med drugim tudi stroški pravnih obveznosti, ki nastanejo kot posledica odločitve o izpodbijanju.
V 49. členu ZPVPJN zakon ureja povrnitev škode. V prvem odstavku najprej določa, da se odgovornost za škodo, nastalo zaradi posledic izpodbojnosti pogodbe ali kršitve pravil javnega naročanja, presoja po pravilih obligacijskega prava o odgovornosti brez krivde.

Glede na zakonsko besedilo izpodbijanje pogodbe ni pogoj za odškodninski zahtevek - zakon namreč ločeno govori o povrnitvi škode zaradi posledic izpodbojnosti ter povrnitvi škode zaradi kršitve pravil javnega naročanja. Čeprav ZPVPJN tega ne določa, se pisci zavzemajo za to, da je posebna predpostavka odškodninskega zahtevka vložitev zahtevka za revizijo pred Državno revizijsko komisijo (v nadaljevanju: DKOM); ta ima namreč pravico in dolžnost nezakonito odločitev naročnika razveljaviti. Tako velja tudi v sodni praksi. Da lahko sodišče odškodninskemu zahtevku ugodi, mora ugotoviti, da je naročnik ravnal nezakonito (protipravno), prav tako pa je nezakonito ravnala tudi DRK, ki nezakonitosti ni odpravila. V tem smislu torej sodišče presoja pravilnost ravnanja DRK.

V drugem odstavku 49. člena pa ZPVPJN določa: "Kdor meni, da je bil zaradi nezakonitega ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila oškodovan, zoper naročnika vloži tožbo za povrnitev škode. Kadar naročnik ni izvedel postopka oddaje javnega naročila, čeprav bi ga glede na zakon, ki ureja javno naročanje, moral, se povrnitev škode lahko uveljavlja s tožbo za ugotovitev izpodbojnosti iz 42. člena tega zakona."

Pravna sredstva zoper odločitev Državne revizijske komisije
Zakon ne določa ničesar o pravnih sredstvih zoper odločitev Državne revizijske komisije. V sodni praksi velja stališče, da zoper odločitev DKOM ni niti rednih niti izrednih pravnih sredstev, prav tako tudi ne upravnega spora. Edina možnost pravnega varstva je pravica zahtevati povrnitev škode pred rednim sodiščem.

Tako je odločilo tudi Ustavno sodišče v sodbi U-I-169/00 z dne 14. novembra 2002; menilo je, da odločitev DRK sploh ni (oblastni) posamični akt, s katerim se odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih ponudnikov (in ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu glede na prvi odstavek 157. člena Ustave RS); pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS naj bi bila omejena na možnost sprožitve odškodninskega spora, kar naj ne bi predstavljalo nesorazmernega posega, saj naj bi možnost sodnega varstva v postopku javnih naročil lahko upočasnila oskrbo z javnimi dobrinami in s tem ogrozila nemoteno delovanje države. Ustavno sodišče meni, da je javna korist v tem smislu pomembnejša od premoženjskopravnih interesov ponudnikov. Pisci opozarjajo, da je takšna omejitev pravice do sodnega varstva sporna, poleg neskladja z Ustavo RS se poudarja tudi neskladje s pravom EU - Direktiva 89/665/EGS ter Direktiva 92/13/EGS govorita o sodnem varstvu in merilih zanj, ki jih Državna revizijska komisija ne izpolnjuje v celoti (izenačitev s statusom sodnikov glede imenovanja in razrešitve, kontradiktornost).

Sodišče EU je v zadevi, kjer sicer ni šlo za odškodninsko odgovornost, Državno revizijsko komisijo štelo za "sodišče" države članice, ki je v skladu z 257. členom PDEU upravičeno na Sodišče EU nasloviti predhodno vprašanje. V tej luči se stališče Ustavnega sodišča, ki odločitvam DKOM odreka lastnost posamičnega pravnega akta, izkaže za še bolj problematično. Isti organ je težko hkrati "sodišče" v smislu prava EU, v smislu slovenskega prava pa organ, ki sploh ne izdaja odločb, ampak zoper njegove odločitve, ki sicer izrazito vplivajo na položaj strank, ni pravnih sredstev, izvzete iz sodnega varstva in s tem pravzaprav tudi iz ustavno določene hierarhije pravnih aktov. Vsekakor položaj, kjer zoper odločitve DKOM ni sodnega varstva, že z vidika preprečevanja korupcije ne more biti zaželen.

Pravne podlage odgovornosti za škodo zaradi kršitve pravil o javnem naročanju
Preden se podrobneje posvetimo obsegu odškodninske odgovornosti v zvezi z javnimi naročili, je treba odgovoriti na vprašanje pravne podlage odgovornosti. V poštev namreč prihaja več pravnih podlag: poleg 49. člena ZPVPJN še 26. člen Ustave RS, pa tudi odškodninska odgovornost države članice za spoštovanje prava EU. Odškodninski zahtevki na teh podlagah sicer vsebinsko vsi pomenijo odškodninsko odgovornost države in so usmerjeni v isti cilj, tj. povrnitev škode, povzročene s kršitvijo pravil o javnem naročanju, vendar se zdi, da slonijo na različnih konceptih odgovornosti, zanje pa deloma veljajo tudi različne predpostavke.

Člen 49 ZPVPJN: kaj pomeni "odgovornost brez krivde"
Besedilo prvega odstavka 49. člena ZPVPJN odpira nekaj vprašanj, na katera je treba odgovoriti še pred obravnavo podrobnosti. Najprej se zastavlja vprašanje o tem, kaj je zakonodajalec želel doseči s sklicevanjem na pravila obligacijskega prava o "odgovornosti brez krivde". S to formulacijo je najbrž mislil na nepogodbeno odškodninsko odgovornost ne glede na krivdo, ki jo predvideva drugi in tretji odstavek 131. člena OZ za primere škode, ki izhaja iz nevarnih stvari oziroma nevarnih dejavnosti.


Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Damjan Možina: Odškodninska odgovornost v zvezi s postopki javnega naročanja, Podjetje in delo, 2018, št. 1

PRIJAVITE  SE
Prijavite se z vašim uporabniškim imenom in geslom.

Ste pozabili geslo?
Registrirajte se in članek preberite brezplačno

Arhiv

Zadnji članki

2018

November

Oktober

September

Avgust

Julij

Junij

Maj

April

Marec

Februar

Januar

2017

December

November

Oktober

September

Avgust

Julij

Junij

Maj

April

Marec

Februar

Januar

2016

December

November

Oktober

September

Avgust

Julij

Junij

Maj

April

Marec

Februar

Januar

2015

December

November

Oktober

September

Avgust

Julij

Junij

Maj

April

Marec

Februar

Januar

2014

December

November

Oktober

September

Avgust

Julij

Junij

Maj

April

Marec

Februar

Januar

2013

December

November

Oktober

September

Avgust

Julij

Junij

Maj

April

Marec

Februar

Januar

2012

December

November

Oktober

September

Avgust

Julij

Junij

Maj

April

Marec

Februar

Januar

2011

December

November

Oktober

September

Avgust

Julij

Junij

Maj

April

Marec

Februar

Januar

2010

December

November

Oktober

September

Avgust

Julij

Junij

Maj

April

Marec

Februar

Januar

2009

December

November

Oktober

September

Avgust

Julij

Junij

Maj

April

Marec

Februar

Januar

2008

December

November

Oktober

September

Avgust

Julij

Junij

Maj

April

Marec

Februar

Januar

2007

December

November

Oktober